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联合国难民高专特使、美国影星安吉丽娜bet36365线路检测中心:·朱莉·皮特访问希腊

(原标题:欧盟在难民危机窘境中挣扎)

今年夏天,对欧洲来说,烦心事可谓接踵而至,一波未平,一波又起。8月11日欧盟、欧央行和国际货币基金组织刚和希腊激进左翼联盟政府达成第三次对希腊的救助协议,希腊“退欧”的警报得到缓解。正要暂舒一口气之时,汹涌而至的难民潮又令欧洲陷入另一场危机。正如德国总理默克尔八月接受媒体采访时指出:“难民问题将成为欧盟严峻挑战,甚至比希腊债务危机更严重。”

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难民高专特使、美国影星安吉丽娜探视叙利亚难民。难民署图片/A. McConnell

bet36365线路检测中心 2欧盟面临难民危机

难民潮规模大、惨案多,是真正的人道主义灾难

于2012年被任命为联合国难民高专特使的美国着名影星安吉丽娜·朱莉·皮特早些时候结束了在黎巴嫩对叙利亚难民营的访问,并于3月16日开始访问希腊。据难民署的通报,她此行旨在关注因大批逃离叙利亚、阿富汗和伊拉克冲突的难民家庭持续涌入希腊而导致的严峻人道主义局势,并呼吁相关各方进一步扩大对难民和寻求庇护者的保护、援助和再安置行动。

新华社北京5月22日电 综述:欧盟在难民危机窘境中挣扎

此次欧洲难民潮有如下特征:其一,难民数量规模大、途中惨案多。据联合国难民机构的数据:今年以来已有超过30万难民和非法移民经过地中海等渠道涌入欧洲,有2500多人在途中丧生,而去年全年总计只有21.9万和3500人。今年4月意大利濒临地中海的兰佩杜萨海岸附近,偷渡难民800余人因船只翻沉而葬身鱼腹,8月维也纳附近高速公路汽车70余人窒息而亡,9月令全球扼腕垂泪的幼童溺亡土耳其海滩,一桩桩惨案显示:难民迁徙途中,可谓海上、陆途噩耗连连,系真正的人道主义灾难。

联合国难民署16日发布媒体通报称,自去年1月以来,经地中海进入欧洲的所有难民和庇护寻求者当中,近85%都是在希腊登陆。截至目前,该国境内仍滞留有4万多名各类移徙人员,而且迫切需要保护和人道主义支持。

新华社记者

其二,此次难民大多为战争难民,而非经济移民。略加统计分析我们很容易发现,近期大量涌入欧洲的难民主要是战争难民,大多数来自于近期战乱频仍的叙利亚、利比亚和阿富汗,随着伊斯兰国势力范围的扩展而不断增加。据联合国难民署的估计,今年以来,经地中海等涌入欧洲的30余万难民中,近80%来自叙利亚。

难民高专特使安吉丽娜·朱莉·皮特表示,数十万难民和庇护寻求者历经危险、艰难、有时甚至是致命的跨海之旅后在希腊海岸登陆,该国一直慷慨伸出援手,她对这种展现团结精神的无私善举表示感激。她此行旨在声援难民署和希腊政府的救援努力,加强针对目前日趋恶化的人道主义局势的紧急响应行动。她期待着与希腊各级政府官员、在实地开展行动的合作伙伴和志愿者举行会晤,以探讨如何努力改善难民接纳条件,并确保最弱势群体得到保护,尤其是妇女、无人陪伴儿童、残疾人以及性暴力受害者。

由联合国召集的首次世界人道主义峰会即将在土耳其伊斯坦布尔举行。而此刻,面对源源不断涌来的难民,一向在国际人道主义救援方面走在前列的欧盟,却眉头紧蹙——拒绝还是接收?接收多少?如何让难民融入当地社会?……一连串难题让欧盟面临最尴尬的人道主义救援任务。

其三,此次难民危机,波及欧盟成员国多。直接波及的“第一线”国家不仅有传统的难民涌入国家意大利、希腊等,更有匈牙利等中、东欧新成员国;各国表态谨慎,难以迅速作出联合应对、相互协同的决定,并高效地付诸行动。呈现给世界的是:欧盟及其成员国被不断加深的难民危机程度、持续扩大的难民规模和不断出现的惨案与人道主义灾难逼迫着,亦步亦趋地被动应对,以及各国分散应对、缺乏整体协调的尴尬局面。

安吉丽娜强调,难民署重申将全力支持希腊当局进一步扩大和协调针对入境难民的庇护和援助工作,加强相关身份注册和庇护申请程序,秉持基本的国际保护和难民法准则,并确保欧盟国家通过的相关再安置计划得到落实执行。

“新干涉主义”自食苦果

纵观此次难民潮的缘由,应该说,主要不是为追求经济和生活福利而引起的“经济移民”,而是由战乱和社会动荡衍生出来、兼具求富的求生难民。这显然与前段美、欧强力干涉西亚、北非国家内政,推动“阿拉伯之春”,以及更早时候进剿阿富汗塔里班等,造成叙利亚、利比亚和阿富汗等西亚、北非等地区的战乱、冲突频仍,极端的伊斯兰国(ISIS)趁机做大、民生凋敝直接相关。某种程度来讲,美、欧为首的一些国家在这一问题上,是典型的“始乱终弃”,负有不可推卸的责任,属于“自食其果”。当然,难民会集中涌向欧洲,也与欧洲经济富裕、生活水平较高,以及历来崇尚和标榜“平等、自由和博爱”、具有接受和资助难民的历史有关。大量难民不愿在匈牙利等国歇脚,而是直奔德国等欧洲核心国家,对此作了很好的脚注。

3月17日至18日,新一轮欧盟峰会将在比利时布鲁塞尔举行。会议上,28个欧盟国家的领导人们将进一步讨论与土耳其早些时候达成的一份新协议,其主要内容有关将所有非正规越境进入希腊的移徙者、包括难民遣返回土耳其。联合国移民人权问题特别报告员克雷波(Fran?ois
Crépeau)15日就此发表声明表示,“曾经负责起草关键人权和人道主义保护立法的欧盟成员国即将抛弃自己的义务。在这场二战以来欧洲最严重的移徙危机中,它们出于政治私利而将自己的责任转给第三国。”

欧盟统计局数据显示,2015年有逾120万人在欧盟28个成员国首次申请避难,人数是2014年的两倍多,而叙利亚、阿富汗和伊拉克是申请避难者的3大来源地。

欧盟及其成员国应对难民潮遭遇两难

克雷波援引他撰写的“2015年关于欧盟管理外部边境对移徙权利影响的报告”内容指出,相关提议令人深感忧虑,因为它们涉及未经适当个人评估就大规模驱逐移徙者的现象,以及直接违反规定了“不驱回原则”的国际和欧洲人权法的避难程序。他说,让土耳其成为“守门人”并不会免除欧洲欢迎移徙者的责任。加强安保、关闭边境只会增加移徙者的苦难,刺激他们通过偷运者踏上更危险的旅程。真正减少移徙者偷运的唯一办法就是接管市场,提供正规、安全而廉价的流动性解决办法,同时要有高效的签证程序提供身份与安全检查。

面对此次空前的难民危机,欧盟显得相当尴尬。匈牙利科尔维努斯大学国际问题研究所副教授加利克说,阿富汗、伊拉克及叙利亚等国大量难民的产生,与美欧对这些地区推行的“新干涉主义”密不可分。

今年早期就开始出现的难民潮,给目前深受欧债危机荼毒和疑欧、脱欧等反一体化思潮上升,及极端排外势力困扰的欧盟及其成员国带来极大的负面影响,对各国继续走欧洲一体化的决心、在欧盟旗帜下统一行动的意愿,以及作出必要牺牲、贡献与妥协的能力,提出了严峻的考验。无疑,此轮二战后欧洲遭遇的最大难民潮,给欧盟及其成员国带来极大的“两难”困境:

加利克认为,美国当初以反恐、消除大规模杀伤性武器和推行民主为借口对阿富汗和伊拉克进行军事干预,“现在被证明是彻头彻尾的失败”。作为美国的盟友,欧盟国家也参与其中,“美国和欧洲(对难民问题)负有很大的责任”。

一方面,欧洲作为现代西方文明的发源地,自启蒙运动、文艺复兴以来一直高擎人权、民主和社会公正的大旗,令其面对大量难民偷渡途中溺毙海上和窒息于陆路等人道主义灾难,无法袖手旁观。今年4月,当难民偷渡船沉没,大量难民命丧地中海的意大利兰佩杜萨惨案发生后,联合国秘书长潘基文、“国际移民组织”以及许多欧洲政治家纷纷指责当事的南欧国家和欧盟机构缺乏“人道”精神,未尽全力救助和安置“地中海难民”之责,使当事国和欧盟处于深深的尴尬之中。而当叙利亚3岁溺毙幼童尸体被冲上土耳其海滩的照片被广泛转发,成为此次难民危机的经典画面后,舆论出现转折,欧盟相关国家被迫给出了较前积极许多的反应:德法共同呼吁,尽快出台有关难民分配的相对温和的方案,力图让各国均接纳一定数量的难民;匈牙利组织上百车辆,运送难民前往其向往的奥地利;德、奥均答应同意接受这批到来的难民;就连此前态度强硬的英国,首相卡梅伦也宣布英国将接受4000名叙利亚难民,并再花1亿英镑用于人道主义救援。

在之后的西亚北非政治动荡中,美欧再次联手推行“新干涉主义”,造成多国局势持续剧烈震荡,难民危机如雪球般越滚越大。

另一方面,经历了欧债危机近六年的荼毒,欧盟国家消费和投资预期溺弱;经济复苏缓慢且乏力,通货紧缩;失业高企,平均达到9.6%;公共债务居高难下,平均公共债务仍高达
92.9%。这些因素导致欧盟国家内部,无论是核心还是外围国家,排外、极端势力不断崛起,借此鼓动民众仇视外来移民。尤其是作为欧债危机重债区的南欧诸国,如意大利、希腊等一线国家本身就是外围国家,经济、社会指标均低于平均水平,如希腊本身国债高达175%,失业率高达25%,青年失业率甚至超过50%,刚刚勉强通过接受第三次援助而逃过脱欧一劫,本身财政就已捉襟见肘、寅吃卯粮,未来三年得靠国际债权人860亿欧元的援助方能苟延残喘。面对突如其来的汹涌难民潮,其压力可想而知,确实有些力不从心之感。而此次危机涉及的另一个主角匈牙利,则属于欧盟新成员国,本身的经济实力和福利水平与“老欧洲国家”相比弱势明显,且持有的理念也有所不同。所以面对移民潮,匈牙利不惜公然违背欧盟“社会团结(solidarity)”原则,在短期内建起了阻止难民涌入的铁丝网和隔离墙,被法国外长斥责为“可耻”和对欧洲共同价值观的不尊重。甚至在库尔迪溺亡,难民问题出现转折,老欧盟国家纷纷接纳新难民等之时,匈牙利、捷克、波兰、斯洛伐克等中东欧四国仍然明确反对摊派难民。这完全属于意料之外,却也在情理之中。另外,由于欧洲、尤其是西北欧国家如德国、瑞典等国给予难民较好待遇,往往容易激励大量境外寻富经济移民的涌入,确实存在着巨大的道德风险。相关国家担忧此风一开,尤其是建立固定的难民分配机制后,将激发更大规模的经济移民潮,无法招架。凡此种种,显示出徘徊于理想与现实、理念和实际运作窘迫之间的当事国家所表现的极端理性而无奈的选择。

有法国分析人士指出,利比亚在卡扎菲执政期间曾与欧盟共同打击前往欧洲的难民偷渡。但后来包括法国在内的西方国家粗暴干涉利比亚事务,导致该国局面千疮百孔,根本无力再阻止来自非洲的难民通过利比亚进入欧洲。

移民潮凸显了欧盟成员国间的分歧和欧洲一体化的软肋

马其顿难民救助非政府组织“莱吉斯”负责人斯马伊洛维奇说,“难民是被战乱逼入欧洲的”。她说,和平稳定时期,叙利亚和伊拉克是中东北非地区向欧洲移民意愿最低的两个国家,但近年持续不断的战乱让两国民众在国内生无所依,不得已冒死偷渡欧洲。

面对如火如荼的难民潮,欧盟成员国间产生了严重的分歧,表现出的不是欧盟座右铭所显示的“多元一体”原则,而是更多地遵循“各人自扫门前雪,莫管他家瓦上霜”的信条。观察此次难民潮的应对,不难发现:

难民危机让欧盟蒙羞

其一,希腊、意大利等前沿国家疲于应付,匈牙利等中转国家拼命抵御和堵截,主要接受国家德国、瑞典、英国等也有分歧。传统上友善难民的国家如德国、瑞典、荷兰和奥地利等国主张伸出援手和善待难民,而匈牙利、英国等则对源源不断涌来的难民潮持明确的反对态度。

面对二战后最严重的难民危机,欧盟各国在应对上分歧严重,使安置难民承诺成为一纸空文;多国关闭边境出现“再国家化”;各国先后推出多项难民限制措施……种种行为令自诩以平等、博爱和人道主义为核心的欧洲价值观蒙羞。

其二,欧盟在司法、内务领域一体化程度不够,难以作出迅速、高效和一致的反应。难民和非法移民的甄别等事务,严格来说属于各成员国政府的主权范围,该权利并未被各国完全让渡给欧盟,管辖权主要在各成员国手中。同时,难民潮的应对、管理,某种意义上讲,属于司法和内务合作的范畴,与欧洲一体化中第一支柱经济共同体和第二支柱共同外交和军事合作相比,是一体化合作程度相对较低的领域,欧盟更多是通过“软性约束机制”呼吁各成员国向其看齐,而非通过强制性地引入一体化,命令各成员国共同执行。

为解决难民危机,欧盟领导层多次开会,承诺去年和今年共拿出92亿欧元资金用于应对难民问题,并制定一系列措施,包括成员国自愿出资,按国土面积、人口、经济实力等因素,分摊进入意大利、希腊等“前线”国家的难民,扩容希腊等地的难民安置中心等。

其三,逆水行舟,不进则退,原先业已形成的原则共识可能就此荒废。此前,为了推进人员等要素的自由流动和申根协议实施,厘清内部责任,欧盟曾就移民接纳、安置等通过了《都柏林公约》,规定了非法移民首个入境国家负责审核申请、不得向多个国家申请,以及再遣送时必须遣送至首个入境国原则。但实际执行中希腊、匈牙利等国几乎使该公约形同虚设。今年4、5月为了应对难民潮,减轻前沿国家压力,形成欧盟内部应对机制,在欧委会和德国等推动下,曾提出在自愿的基础上,按照欧盟各国的GDP、人口总数、失业率及已安置难民数,综合算出各自国家接受难民的“固定配额”,但遭到了英国、匈牙利、捷克等的反对而作罢。这也就形成了目前应对的特殊局面:各成员国对难民问题的应对策略大相径庭。

然而,各成员国对出资要求响应者寥寥,至今资金缺口仍很大。难民配额分摊更是阻力重重:2015年各成员国答应两年内转移安置16万难民,而去年9月至今年4月中旬,实际转移安置难民只有1145人。

难民潮的应对事关欧洲一体化和欧盟的走向

此次难民危机,也使欧盟引以为豪的人员自由流动政策受到冲击。今年3月以来,难民向北迁徙的主要线路“巴尔干通道”沿途国家纷纷关闭边境,数万难民滞留希腊等地。尽管关闭边境为各国自行决定,但此举已与欧洲一体化直接相悖。此外,丹麦、瑞典、奥地利、克罗地亚等国也纷纷推出对难民的限制措施。

难民潮的应对不仅涉及到大量叙利亚难民的接收、安置和避免人道主义灾难的问题,更涉及到后欧债危机时期欧洲向何处去的问题。如若处理不好,首先会冲击到欧盟内部鼓励人员和要素流动的申根计划,变相鼓励各国重新封闭起来;其次会加剧欧盟内部疑欧、脱欧势力的大举抬头。在此次危机中,英国拒绝加入欧盟相关统一行动,反映出其担忧相关内务主权的丧失和脱欧倾向的深化;捷克、匈牙利甚至以宗教等为理由,坚决不愿分摊相关责任,反映出中东欧新成员国对欧盟老成员国长期以来形成的理念认同感并不强,而是更多考虑自身的经济利益,不愿承担相应的义务。这无疑会引起老成员国的反感,离心离德,肯定对欧洲一体化进程产生负面影响。面对此次难民潮,最终达成某种一次性的分配解决方案,挽回一点面子,似乎可以期待,但关键是欧盟能否经过协商,建立起长期有效的移民检视、甄别机制,打击偷渡、走私,加强边境监管。如若不行,则会直接影响到后危机时代的一体化的推进,对欧盟和欧洲一体化是个考验。最后,难民问题釜底抽薪式的解决,还在于解决好难民流出地如西亚北非的国家和地区的社会稳定、经济发展、民生进步,这才是解决难民问题的真正关键和根本所在。解铃还得系铃人,当年大举介入西亚北非社会转型的欧美,应该承担起处理难民潮的主要责任,而美国则应该伸出援助之手,协助欧盟一起解决这一危机,同时反省以前鼓动颜色革命的后果和代价。

匈牙利《人民自由报》主编安德拉什指出,由于成员国的多样性,在有分歧、需要作出牺牲的问题上,欧盟再一次出现无法达成共识的局面。高举人道主义、人权和平等大旗的欧洲,却以自己的行为越来越频繁地违背自己的原则。

(作者为复旦大学欧洲问题研究中心主任、经济学院教授,欧盟让·莫内讲席教授,中国欧盟研究会副会长兼秘书长)

今年3月,欧盟在德国牵头下与土耳其达成难民交换协议。联合国机构和众多国际法专家对此表示质疑,认为此协议违背国际人道主义精神,违反国际难民救助规定。

【参考文献】

在德国,一直支持总理默克尔难民政策的绿党对协议提出了严厉批评。绿党议会党团主席霍夫莱特说,默克尔就此达成了一个全欧洲的解决方案,但是却放弃了自己的人道主义立场。“因为这笔交易是以牺牲难民利益的代价达成的。”

①甘开鹏:《欧洲难民政策研究》,厦门:厦门大学出版社,2011年。

难民融入道险且长

大量难民的入境,直接考验着欧盟各接收国的经济、社会承受能力,也引发了众多摩擦和担忧。

在瑞典,尽管政府出台了不少举措以帮助难民融入当地社会,但暴力事件仍层出不穷。瑞典《每日新闻》报道说,自2015年10月至今年1月底,瑞典警方共接到牵涉难民的报案超过5000起,其中约1200起涉及斗殴、施暴和恐吓。

在法国,有媒体调查显示,56%受访者反对接纳包括难民在内的非法移民;在德国,尤其是东部地区,多次发生极右分子在难民营外聚众闹事、攻击难民和焚烧政府计划安置难民的设施等事件;捷克、波兰等中东欧国家则担心难民影响本国民众就业,在宗教等问题上也对难民融入心存忧虑。

分析人士指出,虽然欧盟各国政府动用了大量资源,出台了种种措施来消弭难民和当地民众间的鸿沟,但如此大量的难民如何真正融入社会将成为欧洲长期面临的挑战。

欧盟何日才能摆脱难民危机窘境?对此,奥地利前总理布泽克说,如果欧盟各国继续各自为政,难民问题的解决将遥遥无期。更重要的是,欧盟必须意识到,叙利亚等国的战事不止,北非多国的战乱和贫困未消,就会有更多难民逃离家乡来欧洲。帮助这些国家平息战乱、发展经济、消除贫困,才是解决难民危机的根本之道。(执笔记者:胡冠、谢琳;参与记者:和苗、何梦舒、杨永前、石寿河、刘向、郑斌)

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